La répudiation des dettes dans les pays du Nord (1797-1918)

Nous poursuivons avec Éric Toussaint l’étude de la répudiation des dettes publiques de la Révolution française à nos jours. Une chronique passionnante qui montre à quel point ce sujet dépasse les simples enjeux techniques, combien il est politique et dépend des rapports de force sociaux. (Marx21)

Les précédents épisodes déjà publiés sont disponibles sur notre site :

Karl Marx et la dette publique : une analyse toujours actuelle.

1789-1797 : de la reconnaissance de la dette à la banqueroute (1789-1797).

Marx, la dette publique et l’actualité des leçons de 1848.

Cette étude montre qu’il est parfaitement possible pour un État de répudier des dettes considérées comme illégitimes ou odieuses sans subir durablement les conséquences économiques et financières négatives que les créanciers et leurs défenseurs annoncent généralement. L’idée selon laquelle un pays qui répudie une dette serait durablement boycotté par les prêteurs est infirmée par l’histoire. Dans plusieurs cas, la répudiation a même contribué à rétablir les conditions d’une amélioration économique.

Répudiation et annulation des dettes publiques

La répudiation d’une dette souveraine est un acte unilatéral par lequel un État décide de ne pas reconnaître ou de ne pas honorer, totalement ou partiellement, les créances que lui réclament ses créanciers. Une annulation de dette souveraine est, quant à elle, un acte par lequel les créanciers renoncent totalement ou partiellement à obtenir le remboursement de leurs créances. Au cours des 250 dernières années, on a connu un nombre important de répudiations et d’annulations de dettes.

Dans cette présentation, je ne traiterai pas des nombreuses annulations de dettes consenties par les créanciers lorsqu’ils y trouvent leur propre intérêt politique, économique ou stratégique. Ce fut notamment le cas de l’annulation d’une partie des dettes de la Pologne en 1991, après qu’elle a quitté le Pacte de Varsovie, de l’accord de Londres de 1953 sur l’annulation d’une partie substantielle de la dette de l’Allemagne occidentale, ou encore de l’annulation par les États-Unis de la dette de la Belgique à son égard après la Seconde Guerre mondiale en remerciement pour l’uranium extrait au Congo belge qui a permis la fabrication des premières bombes atomiques larguées sur Hiroshima et Nagasaki en août 1945. Ces opérations, bien que très différentes les unes des autres, montrent que les créanciers savent parfaitement renoncer à leurs créances lorsque leurs intérêts le justifient.

Je montrerai également que les États-Unis, principale puissance économique et militaire mondiale au XXe siècle, n’ont pas hésité à répudier certaines obligations financières, sans même chercher à invoquer leur caractère illégitime ou odieux.

Je précise par ailleurs que les répudiations et les annulations doivent être distinguées des suspensions de paiement et des restructurations de dettes souveraines, qui sont beaucoup plus nombreuses. Une suspension interrompt temporairement les paiements ; une restructuration modifie les conditions de remboursement, sans nécessairement remettre en cause le principe même de la dette. La répudiation, en revanche, traduit une décision de l’État débiteur de ne pas honorer tout ou partie des obligations qui lui sont réclamées.

Certaines répudiations sont explicitement revendiquées comme telles, par exemple par les États-Unis à la fin de la guerre de Sécession ou par la Russie soviétique en 1918. D’autres ne sont pas pleinement assumées sous cette appellation, comme dans le cas de la France en 1797 ou des États-Unis en 1933-1935, alors même que l’État souverain décide de ne pas payer une partie des dettes ou des obligations financières qui lui sont réclamées.

Les créanciers eux-mêmes savent que le respect intégral des créances n’est pas un principe intangible : ils acceptent des annulations lorsque leurs intérêts politiques et économiques l’exigent. Pourquoi ce qui est possible lorsque les créanciers y trouvent leur compte deviendrait-il illégitime lorsque les peuples et les États débiteurs décident de défendre leurs propres intérêts ?

Dans cette étude, je me concentre sur des répudiations de dettes souveraines réalisées par des États du Nord, sans prétendre être exhaustif. Les exemples sont présentés dans l’ordre chronologique et concernent des États aux régimes politiques et aux orientations économiques très différents. Dans un autre article, je présenterai une sélection de répudiations de dettes souveraines réalisées par des pays du Sud.

Une idée largement répandue veut que la répudiation des dettes soit une pratique réservée aux pays du Sud ou appartenant à un passé lointain. C’est historiquement faux. Les États du Nord ont eux aussi, à plusieurs reprises, répudié des dettes souveraines. Examinons ces expériences, en suivant leur ordre chronologique.

 

La banqueroute des deux tiers de 1797 : répudier la dette pour desserrer l’étau des créanciers

Comme je l’ai présenté dans 1789-1797 : de la reconnaissance de la dette à la banqueroute, publié par Marx21, la Révolution française a mis fin à l’Ancien Régime, mais elle a longtemps hésité à rompre avec la dette publique contractée par la monarchie. Il a fallu attendre 1797 pour qu’une décision radicale soit prise : la banqueroute dite « des deux tiers ». Cette mesure a constitué une répudiation massive de la dette publique française. Elle a entraîné de lourdes pertes pour les créanciers, ce qui a permis de réduire considérablement le poids de la dette et de desserrer une contrainte qui pesait sur les finances de l’État.

Cet épisode est particulièrement instructif. Il montre que la répudiation d’une dette publique, malgré les protestations des créanciers et les avertissements de ceux qui défendent le remboursement intégral, peut permettre à un pays de retrouver des marges de manœuvre financières et de rétablir progressivement sa situation économique.

La banqueroute des deux tiers de 1797 a été une mesure brutale, mais l’expérience française montre que les avertissements sur les conséquences prétendument catastrophiques d’une remise en cause des créances ne doivent pas être acceptés comme des vérités économiques indiscutables. La répudiation d’une partie considérable de la dette a permis à la France de réduire radicalement le poids de ses engagements financiers et de retrouver une marge de manœuvre budgétaire.

La comparaison avec la Grande-Bretagne est à cet égard instructive : tandis que la France se dégageait d’une grande partie de sa dette par la banqueroute, le Royaume-Uni consacrait une part considérable de ses recettes publiques au paiement des intérêts de la dette pendant plusieurs générations.

La banqueroute française de 1797 n’est pas un épisode isolé. Elle ouvre une longue histoire de répudiations, d’annulations et de restructurations de dettes publiques, y compris dans les pays du Nord, qui ont parfois permis de sortir de situations financières particulièrement difficiles. C’est cette histoire, et les enseignements que l’on peut en tirer, que nous allons examiner dans les articles suivants.

 

1837 : La répudiation de la dette par le Portugal

Malgré la répudiation de la dette et malgré les protestations que cela suscita, le Portugal réussit à émettre de nouveaux emprunts à Paris et à Londres

À la suite d’une bataille de succession qui dura de 1831 à 1834, la reine Maria répudia un emprunt émis en 1833 par le roi autoproclamé Dom Miguel. La reine Maria justifia la répudiation en disant que les banquiers n’avaient pas à prêter à Dom Miguel qui était un usurpateur de la couronne. L’emprunt avait été émis à Paris en 1833 par l’intermédiaire des banquiers Outrequin et Jauche pour un montant de 40 millions de francs à rembourser en 32 ans à 5 % d’intérêt. Les banquiers n’avaient pas hésité à prendre des risques, puisqu’ils organisaient le lancement de l’emprunt à Paris alors que deux armées s’affrontaient au Portugal pour la succession du trône. Dom Miguel fut incapable de poursuivre les paiements, puisqu’il fut renversé en 1834. Ensuite, la reine Maria suspendit le paiement en 1835-36 avant de procéder à la répudiation pure et simple de cet emprunt en 1837.

Les détenteurs de titres se dotèrent d’un comité qui multiplia les initiatives pour obtenir un remboursement sans aucun effet pendant 54 ans. En 1879, ils intentèrent un premier procès contre le Portugal devant la justice française, mais furent déboutés. En 1891, un successeur de la reine Maria finit par concéder un paiement dérisoire équivalent à 2,5 millions de francs (alors que l’emprunt initial, rappelons-le, s’élevait à 40 millions). Ces 2,5 millions correspondaient à la somme que la reine Maria avait pu récupérer dans les caisses de l’usurpateur Dom Miguel. Il est tout à fait intéressant de constater que, malgré la suspension et la répudiation de cette dette et malgré les protestations des créanciers, le Portugal réussit à émettre de nouveaux emprunts à Paris et à Londres dès 1836-1837. Ces nouveaux emprunts firent eux-mêmes rapidement l’objet de défauts de paiement. Cela n’empêcha nullement le Portugal de continuer à emprunter sur les marchés financiers internationaux : entre 1856 et 1887, il émit ainsi 14 nouveaux emprunts pour un montant nominal total de 59,5 millions de livres sterling. Quatre autres emprunts furent émis entre 1888 et 1892, pour un montant nominal supplémentaire de 30,5 millions de livres sterling.

Cet exemple montre que la répudiation d’une dette, même lorsqu’elle suscite de vives protestations des créanciers, ne condamne pas un État à être durablement privé d’accès aux marchés financiers. Les intérêts des prêteurs, attirés par les perspectives de profits, peuvent reprendre le dessus sur les menaces d’exclusion financière.

Quatre répudiations de dettes aux États-Unis au XIXe siècle 

• Répudiation de dettes publiques par quatre États à la fin des années 1830

Les motifs de ces répudiations étaient le mauvais usage des fonds empruntés et la malhonnêteté tant des emprunteurs que des prêteurs

Dans les années 1830, quatre États des États-Unis ont répudié leurs dettes : le Mississippi, l’Arkansas, la Floride et le Michigan. Les créanciers étaient principalement britanniques. Le juriste Alexander Nahum Sack, le père de la doctrine de la dette odieuse, écrira à ce propos :

« L’une des principales raisons justifiant ces répudiations a été le gaspillage des deniers empruntés : le plus souvent on avait emprunté pour l’établissement de banques ou la construction de chemins de fer ; or, ces banques firent faillite, les lignes de chemin de fer ne furent pas construites. Ces opérations louches ont été souvent le résultat d’un accord entre des membres indélicats du gouvernement et des créanciers malhonnêtes ».

Les créanciers qui ont essayé de poursuivre les États ayant répudié leurs dettes devant la justice fédérale ont, dans plusieurs affaires, été déboutés. Les tribunaux ont notamment invoqué le 11e amendement de la Constitution des États-Unis, qui limite les possibilités de poursuivre un État fédéré devant les tribunaux fédéraux à la demande de citoyens d’autres États ou de ressortissants étrangers. Dans certains cas, les tribunaux ont également considéré que les emprunts avaient été contractés sans autorisation régulière.

Ces actes unilatéraux de répudiation ont été couronnés de succès. Les motifs de la répudiation étaient le mauvais usage des fonds empruntés et la malhonnêteté tant des emprunteurs que des prêteurs. Il n’était pas fait référence à un quelconque caractère despotique du régime.

• Répudiation des dettes de la Confédération sudiste après la guerre de Sécession

Ici, la répudiation s’est appuyée sur la finalité des emprunts et surtout le fait qu’ils avaient été contractés par des forces rebelles

À la suite de la guerre de Sécession (1861-1865), le gouvernement fédéral a refusé de reconnaître les dettes contractées par la Confédération sudiste pour financer sa guerre contre les États-Unis. Cette décision a été constitutionnalisée par la section 4 du 14e amendement, ratifié en 1868, qui stipule :

« Ni les États-Unis ni aucun État n’assumeront ou ne paieront une dette ou une obligation contractée pour aider une insurrection ou une rébellion contre les États-Unis […] ; toutes ces dettes, obligations et créances seront considérées comme illégales et nulles ».

Les créanciers étaient notamment des investisseurs britanniques et français. Parmi les opérations les plus importantes figurait l’emprunt Erlanger, lancé en Europe en 1863 par la Confédération : il portait sur 3 millions de livres sterling, rémunérées à 7 % par an. Les obligations pouvaient être converties en coton du Sud à un prix fixé à l’avance. Les porteurs ne furent jamais remboursés.

Un élément mérite particulièrement d’être souligné : le gouvernement des États-Unis avait averti les investisseurs européens que cet emprunt était destiné à financer une entreprise rebelle et qu’il ne reconnaîtrait aucune obligation de remboursement. Les créanciers ne pouvaient donc ignorer la destination politique et militaire des fonds prêtés.

La répudiation reposait sur la finalité des emprunts : ils avaient financé une rébellion contre les États-Unis. Il n’était pas nécessaire d’invoquer le caractère despotique ou antidémocratique du régime confédéré. C’est la destination des fonds et le caractère insurrectionnel de l’autorité qui les avait empruntés qui justifiaient leur non-remboursement.

 

• Répudiations ou réductions de dettes par huit États du Sud après 1877

Après 1877, huit États du Sud — l’Alabama, l’Arkansas, la Floride, la Géorgie, la Louisiane, la Caroline du Nord, la Caroline du Sud et le Tennessee — répudièrent totalement ou partiellement, ou réduisirent fortement, des dettes contractées pendant la période de la Reconstruction (1865-1877). Les nouveaux gouvernements démocrates blancs, qui avaient repris le pouvoir après le retrait des troupes fédérales, justifièrent ces décisions en dénonçant les emprunts prétendument frauduleux et les détournements de fonds auxquels se seraient livrés les gouvernements précédents. Ils accusaient notamment les élus noirs, les républicains venus du Nord (carpetbaggers) et les républicains blancs du Sud (scalawags) d’avoir pillé les finances publiques.

Ces accusations doivent être replacées dans leur contexte politique et racial. Les gouvernements qui organisèrent les répudiations appartenaient au mouvement raciste de la « Rédemption », qui entendait mettre fin aux conquêtes politiques de la Reconstruction et rétablir la domination blanche dans les États du Sud.

L’étude de Ludington, Gulati et Brophy souligne que le récit présentant les élus noirs et leurs alliés comme des politiciens corrompus ayant pillé les finances publiques a été largement contesté par les historiens. Il y eut effectivement des fraudes et des détournements dans la passation de certains emprunts, mais toutes les dettes de la Reconstruction ne relevaient pas de ces pratiques. Plusieurs répudiations furent d’ailleurs contestées devant les tribunaux, et les créanciers obtinrent dans certains cas des remboursements partiels ou complets.

Cet épisode montre que la répudiation de dettes publiques n’est pas une pratique réservée aux gouvernements progressistes ou révolutionnaires. Aux États-Unis, des gouvernements conservateurs, racistes et déterminés à rétablir la domination blanche dans les États du Sud yont eux aussi recouru lorsqu’ils estimaient avoir intérêt à se dégager des engagements financiers de leurs prédécesseurs.

• Répudiation par les États-Unis de la dette réclamée par l’Espagne en 1898

Les États-Unis ont affirmé que Cuba était une fiction en tant qu’emprunteur, car les dettes dites cubaines cachaient l’endettement de l’Espagne, que le budget de l’Espagne absorbait le surplus produit par l’île tout en mettant à sa charge des emprunts qui servaient ses intérêts et non ceux de Cuba.

Les États-Unis déclarent la guerre à l’Espagne au milieu de l’année 1898, et envoient leur marine de guerre et leurs troupes pour « libérer » Cuba du joug espagnol. L’Espagne subit une défaite et des négociations s’engagent à Paris entre les deux pays afin d’aboutir à un Traité de Paix qui est finalement signé en décembre 1898.

La motivation des États-Unis dans cette guerre est claire, il s’agit d’augmenter leur influence et leur pouvoir dans la région. Cuba occupait une place stratégique pour Washington, cette île riche était à un jet de pierre des côtes des États-Unis. Avec Puerto Rico, que les États-Unis ont également enlevé à l’Espagne en 1898, Cuba constituait la dernière colonie espagnole dans les Amériques.

Pendant les négociations, les autorités espagnoles défendent la position suivante : puisque les États-Unis ont pris leur colonie, ils doivent honorer les dettes que Cuba doit à l’Espagne. Ce sont les règles du jeu. Effectivement, les règles invoquées par l’Espagne constituaient une pratique courante au 19^e siècle. Un État qui en annexait un autre devait en assumer les dettes.

Les États-Unis refusent. En substance, ils déclarent :

« Nous avons libéré Cuba et nous avons prêté assistance aux indépendantistes qui se battent contre vous depuis plusieurs années ».

Les Espagnols répondent que si Cuba devient indépendante, elle doit payer la dette comme l’ont accepté, par traité, toutes les autres colonies espagnoles devenues indépendantes au cours du XIXe siècle.

Les États-Unis refusent catégoriquement. Finalement, l’Espagne signe à Paris le traité de paix avec les États-Unis et renonce au recouvrement de la dette.

La version la plus courante, qui relate ce qui s’est passé, tend à dire que les États-Unis ont refusé la dette réclamée par l’Espagne à Cuba parce que cette dette avait servi à maintenir Cuba et le peuple cubain sous le joug espagnol. Or, quand on analyse le contenu des négociations, l’explication est très différente. Certes, les États-Unis ont invoqué cet argument, mais parmi bien d’autres qu’ils ont fait valoir pour justifier leur position.

Quels étaient les arguments avancés par les États-Unis ?

1. L’Espagne a émis en Europe des titres espagnols auprès des banquiers français et britanniques au nom de Cuba. C’est l’Espagne qui garantissait l’émission de ces titres et présentait en gage les revenus des douanes cubaines et d’autres taxes. La majorité, voire la totalité, des emprunts émis par l’Espagne au nom de Cuba sont restés en Espagne et l’ont enrichie.

2. Il n’y avait pas à proprement parler de dette de Cuba, puisque Cuba, en tant que colonie, n’avait pas le droit d’émettre des titres de sa propre initiative ou en son nom propre. Les finances de l’île étaient contrôlées exclusivement par le gouvernement espagnol.

3. Il n’y avait aucune preuve que les titres espagnols gagés sur les revenus de Cuba aient servi pour des projets utiles à Cuba. Au contraire, l’histoire des finances de Cuba comme colonie montrait que les revenus de l’île avaient été absorbés par le budget national de l’Espagne. C’est ainsi que, jusqu’en 1861, Cuba a produit des revenus bien supérieurs aux dépenses du gouvernement cubain mis en place par l’Espagne. Le surplus des revenus par rapport aux dépenses était transféré largement vers l’Espagne. Ensuite, lorsque l’Espagne s’est engagée dans des expéditions militaires coûteuses au Mexique, à Saint-Domingue et pour combattre les indépendantistes cubains, les finances cubaines ont commencé à être dans le rouge. En d’autres mots, Cuba a commencé à être en déficit budgétaire parce que l’Espagne utilisait les revenus cubains pour financer des guerres coloniales tant à l’extérieur de Cuba que sur le territoire cubain. Les expéditions militaires espagnoles vers le Mexique et Saint-Domingue partaient de Cuba.

4. En conséquence des arguments (a) et (c), les États-Unis ont affirmé que Cuba était une fiction en tant qu’emprunteur, car les dettes dites cubaines cachaient en réalité l’endettement de l’Espagne. Les États-Unis ont argumenté que le budget de l’Espagne absorbait le surplus produit par l’île tout en mettant à sa charge des emprunts qui servaient ses intérêts et non ceux de Cuba.

Après avoir utilisé les arguments précédents, les États-Unis ont ajouté l’argument moral suivant :

« D’un point de vue moral, la proposition de faire payer ces dettes à Cuba est tout aussi intenable. Si, comme on l’affirme parfois, les luttes pour l’indépendance de l’île ont été menées et soutenues seulement par une minorité, imposer à l’ensemble de la population le coût entraîné par la répression des soulèvements serait punir l’ensemble pour la transgression de quelques-uns. Si, en revanche, comme le soutiennent les émissaires américains, ces luttes représentaient les espérances et les aspirations du peuple cubain dans son ensemble, écraser la population sous un fardeau créé par l’Espagne dans sa tentative de s’opposer à l’indépendance serait encore plus injuste. […] Le fardeau de ce qu’on appelle la “dette cubaine”, imposée à la population de Cuba sans son consentement et par la force des armes, était l’un des torts principaux contre lesquels ont été menées les luttes pour l’indépendance cubaine. »

Face à ces arguments des États-Unis, l’Espagne a modifié sa tactique dans la négociation. Elle a proposé que les dettes cubaines soient soumises à un arbitrage international afin de déterminer quelle part avait été réellement utilisée dans l’intérêt de Cuba. L’Espagne se proposait de prendre en charge la part des dettes qui n’avait pas servi à Cuba et demandait aux États-Unis de prendre en charge l’autre partie ou de la transférer au nouvel État cubain indépendant. Les négociateurs des États-Unis ont télégraphié au président McKinley pour lui demander son opinion. Il a répondu très clairement que les États-Unis n’accepteraient d’assumer aucune dette cubaine et n’encourageraient pas Cuba à les accepter.

En conclusion, les États-Unis ont répudié la dette réclamée par l’Espagne à Cuba purement et simplement.

Dès lors, l’Espagne a dû négocier avec ses créanciers français et britanniques.

En refusant de reprendre cette dette, les États-Unis ont consacré un principe important : une population ne doit pas être contrainte de rembourser des emprunts contractés par une puissance coloniale, lorsque les fonds ont servi les intérêts de cette puissance et non ceux de la population dominée. Ce faisant, Washington a lui-même utilisé des arguments qui sont aujourd’hui au cœur de la contestation des dettes odieuses.

• Conclusion à propos des quatre répudiations de dettes aux États-Unis au XIXe siècle.

En soixante-dix ans, les États-Unis ont ainsi connu quatre épisodes majeurs de répudiation de dettes publiques, sous des gouvernements aux orientations politiques très différentes. Des gouvernements conservateurs et racistes eux-mêmes y ont recouru. L’histoire américaine montre donc que la répudiation n’est ni une anomalie ni une pratique réservée aux gouvernements progressistes ou révolutionnaires : elle constitue un instrument politique et financier auquel les États ont régulièrement recours lorsqu’ils estiment avoir intérêt à refuser des engagements hérités du passé.

La répudiation n’est pas une pratique extérieure à l’histoire du capitalisme et des grandes puissances. Elle appartient aussi à leur propre histoire financière et politique.

5. Russie soviétique : Le succès de la répudiation des dettes tsaristes

En février 1918, la répudiation des dettes par le gouvernement soviétique a secoué la finance internationale et a suscité une condamnation unanime de la part des gouvernements des grandes puissances.

Cette décision de répudiation s’inscrivait dans la continuité du premier grand mouvement d’émancipation sociale qui a ébranlé l’empire russe en 1905. Le mouvement a débuté par des grèves à Moscou en octobre 1905 et s’est étendu comme une traînée de poudre à tout l’empire en adoptant différentes formes de lutte. Au cours du processus d’auto-organisation, des masses populaires naquirent des conseils (soviets en russe) de paysans, des conseils d’ouvriers, des conseils de soldats…

Dans son autobiographie, Léon Trotsky qui a présidé le Soviet de Saint-Pétersbourg (capitale de la Russie jusque mars 1918) explique que l’arrestation de toute sa direction le 3 décembre 1905 a été provoquée par la publication d’un manifeste dans lequel les membres de ce conseil élu appelaient à la répudiation des dettes contractées par le régime du tsar :

« Nous fûmes appréhendés le lendemain de la publication de ce qu’on a appelé notre “manifeste financier”, dans lequel était annoncée l’inévitable faillite du régime tsariste : on donnait catégoriquement à savoir que les dettes des Romanov ne seraient pas reconnues par le peuple, le jour où il remporterait la victoire. »

Le manifeste du soviet des députés ouvriers déclarait nettement ceci :

« L’autocratie n’a jamais joui de la confiance du peuple et n’a pas été fondée par lui en pouvoirs. En conséquence, nous décidons que nous n’admettrons pas le paiement des dettes sur tous emprunts que le gouvernement du tsar aura conclus alors qu’il était en guerre ouverte et déclarée avec tout le peuple.

La Bourse de Paris devait répliquer, quelques mois plus tard, à notre manifeste en accordant au tsar un nouvel emprunt de sept cent cinquante millions de francs. La presse de la réaction et des libéraux se gaussait des impuissantes menaces du soviet à l’égard des finances tsaristes et des banquiers d’Europe. Ensuite, on tâcha d’oublier le manifeste. Mais il devait rentrer de lui-même dans les mémoires. La banqueroute financière du tsarisme, préparée par tout le passé, éclata en même temps que la débâcle militaire. Et, après la victoire de la révolution, un décret du conseil des commissaires du peuple, en date du 10 février 1918, déclara purement et simplement annulées toutes les dettes du tsar. Ce décret est encore en vigueur. Ils ont tort, ceux qui affirment que la révolution d’Octobre ne reconnaît aucune obligation. La révolution reconnaît fort bien ses obligations à elle. L’engagement qu’elle avait pris le 2 décembre 1905, elle l’a tenu le 10 février 1918. Elle a absolument le droit de dire aux créanciers du tsarisme « Messieurs, vous avez été prévenus en temps opportun ! »

Sous ce rapport comme sous tous les autres, 1905 avait préparé 1917. »

La dénonciation du caractère illégitime et odieux des dettes tsaristes a joué un rôle fondamental dans les révolutions de 1905 et de 1917. L’appel à ne pas payer la dette a fini par se concrétiser dans le décret de répudiation de la dette adoptée par le gouvernement soviétique en février 1918.

• La Russie tsariste : une grande puissance européenne  

L’Empire tsariste était une grande puissance européenne qui, depuis la fin des guerres napoléoniennes et la restauration monarchique en France, faisait partie du système des grandes puissances conservatrices européennes. Cet empire recourait fortement à l’endettement extérieur, en particulier auprès des banques et des rentiers français. Après le renversement du tsar et la victoire de la révolution russe en 1917, le gouvernement soviétique a répudié, en février 1918, l’intégralité des dettes contractées par le régime tsariste et par le gouvernement provisoire qui lui avait succédé entre février et octobre 1917.

En application du principe du droit à l’autodétermination des peuples défendu par le nouveau gouvernement soviétique, celui-ci reconnaît l’indépendance de plusieurs nations de l’ancien Empire russe, notamment les États baltes et la Pologne. Des traités de paix sont signés entre la Russie soviétique et les nouveaux États baltes en 1920 : avec l’Estonie le 2 février, la Lituanie le 12 juillet et la Lettonie le 11 août. Ces traités affirment systématiquement l’indépendance des nouveaux États, qui avaient été intégrés à l’Empire tsariste. Ils règlent également la question de la succession aux dettes de l’ancien Empire.

Le traité signé le 2 février avec l’Estonie stipule ainsi, à son article 12 :

« L’Estonie ne portera aucune part des responsabilités dans les dettes et toutes autres obligations de la Russie […]. Toutes les réclamations des créanciers de la Russie pour la part de dettes concernant l’Estonie doivent être dirigées uniquement contre la Russie. »

Des dispositions similaires figurent dans les traités conclus avec la Lituanie et la Lettonie. En plus de réaffirmer que les peuples ne devraient pas avoir à payer des dettes illégitimes contractées en leur nom, mais pas dans leur intérêt, la Russie soviétique reconnaît ainsi le rôle d’oppresseur joué par la Russie tsariste à l’égard des nations minoritaires de l’ancien Empire.

En plus de réaffirmer que des peuples ne devraient pas avoir à payer des dettes illégitimes contractées en leur nom, mais pas dans leur intérêt, la Russie soviétique a reconnu le rôle d’oppresseur joué par la Russie tsariste à l’égard des nations minoritaires composant l’Empire.

Cohérente avec les principes qu’elle proclame, la Russie soviétique va plus loin. Dans ces traités de paix, elle s’engage à restituer aux nations baltes les biens accaparés par le régime tsariste, notamment les biens culturels et académiques (écoles, bibliothèques, archives, musées), ainsi que les biens individuels évacués de leurs territoires durant la Première Guerre mondiale. Les traités prévoient également des compensations financières et des concessions forestières destinées à contribuer à la reconstruction des pays dévastés par la guerre. La Russie soviétique s’engage notamment à verser 15 millions de roubles or à l’Estonie et 4 millions à la Lettonie ; le traité avec la Lituanie prévoit pour sa part une concession forestière de 100 000 déciatines pendant vingt ans.

 

• La conférence internationale de Gênes en 1922 sur la dette russe

Du 9 avril au 19 mai 1922 se réunit à Gênes, en Italie, une importante conférence internationale qui dure six semaines. Le Premier ministre britannique, David Lloyd George, y joue un rôle central. Louis Barthou, garde des Sceaux et ministre de la Justice, dirige la délégation française, tandis que Raymond Poincaré est président du Conseil et ministre des Affaires étrangères.

L’un des principaux objectifs des discussions relatives à la Russie est de convaincre le gouvernement soviétique de reconnaître les dettes qu’il a répudiées en 1918 et de renoncer à ses appels à la révolution mondiale.

Les cinq puissances invitantes sont la Grande-Bretagne, la France, la Belgique, le Japon et l’Italie. Les États-Unis ne participent pas officiellement à la conférence.

Les grandes puissances espèrent que le gouvernement soviétique finira par reconnaître les dettes répudiées, car la situation économique et humanitaire de la Russie est dramatique. La guerre civile a laissé le pays exsangue et, à partir de l’été 1921, des récoltes catastrophiques ont provoqué une terrible famine. Les capitales occidentales estiment que le gouvernement soviétique est dans une position de faiblesse et qu’elles pourront obtenir satisfaction en conditionnant l’octroi des prêts et des investissements dont la Russie a besoin à la reconnaissance préalable des dettes et à l’indemnisation des entreprises occidentales expropriées. Pour sa part, le gouvernement soviétique se déclare disposé à envisager le remboursement d’une partie des dettes contractées par le tsar, à condition que les autres puissances reconnaissent officiellement, de jure, la Russie soviétique, lui accordent des prêts d’État à État et encouragent les entreprises privées à investir.

Les entreprises étrangères dont les filiales et les biens ont été expropriés pourraient notamment recevoir, en guise d’indemnisation, des concessions leur permettant d’exploiter les ressources naturelles russes, en particulier dans les régions peu développées de Sibérie. Le gouvernement soviétique veut ainsi que les capitalistes étrangers investissent leurs propres capitaux dans des activités permettant à l’économie soviétique de se consolider. Il refuse en revanche la mise en place d’organismes multilatéraux chargés de gérer les prêts, les investissements ou les litiges qui pourraient s’y rapporter. Il entend que le pouvoir soviétique conserve son entière autonomie face aux puissances étrangères. Il n’est pas question de renoncer à l’exercice de la souveraineté.

Si ces conditions sont réunies, Moscou est disposé à promettre de reprendre le paiement d’une partie de la dette tsariste après un délai de trente ans. La délégation soviétique affirme clairement, à plusieurs reprises au cours de la conférence, qu’il s’agit d’une concession qu’elle est prête à faire pour parvenir à un accord, mais qu’au fond, elle considère que la Russie soviétique était parfaitement en droit de répudier l’intégralité de la dette tsariste, de même que celle contractée par le gouvernement provisoire entre février et octobre 1917. Finalement, la conférence se termine par un désaccord et la délégation soviétique maintient la répudiation.

Ci-après quelques arguments avancés par la délégation soviétique.

La souveraineté des peuples n’est pas liée par les traités des tyrans.

Le chef de la délégation, Georges Tchitcherine, commissaire du peuple aux Affaires étrangères, explique :

« La Convention française, dont la France se réclame comme son héritière légitime, a proclamé le 22 septembre 1792 que la “souveraineté des peuples n’est pas liée par les traités des tyrans”. Se conformant à cette déclaration, la France révolutionnaire non seulement a déchiré les traités politiques de l’ancien régime avec l’étranger, mais encore a répudié sa dette d’État. Elle n’a consenti à en payer, et cela pour des motifs d’opportunité politique, qu’un tiers. C’est le “tiers consolidé”, dont les intérêts n’ont commencé à être régulièrement versés qu’au début du XIXe siècle. Cette pratique, érigée en doctrine par des hommes de loi éminents, a été suivie presque constamment par les gouvernements issus d’une révolution ou d’une guerre de libération. Les États-Unis ont répudié les traités de leurs prédécesseurs, l’Angleterre et l’Espagne. »

Tchitcherine, sur la base de précédents historiques, soutient que la Russie soviétique avait le droit de procéder à des nationalisations de biens étrangers sur son territoire :

« D’autre part les gouvernements des États vainqueurs, pendant la guerre et surtout lors de la conclusion des traités de paix, n’ont pas hésité à saisir les biens des ressortissants des États vaincus situés sur leur territoire et même sur les territoires étrangers.

Conformément aux précédents, la Russie ne peut pas être obligée d’assumer une responsabilité quelconque vis-à-vis des puissances étrangères et de leurs ressortissants pour l’annulation des dettes publiques et pour la nationalisation des biens privés. »

Devant l’échec des négociations de Gênes, les puissances invitantes et la Russie se mettent d’accord pour se revoir un mois plus tard à La Haye afin d’essayer de tenter un accord de la dernière chance. Le rendez-vous a eu lieu, mais aboutit également à un échec le 20 juillet 1922. La France et la Belgique, soutenues cette fois en coulisse par Washington, qui était absent, avaient durci encore un peu plus leur position.

• La réaffirmation de la répudiation des dettes débouche sur un succès

On aurait pu croire que l’échec de la conférence de Gênes et de celle de La Haye allait amener les puissances capitalistes à durcir leur position à l’égard de Moscou. C’est le contraire qui se passa. Le gouvernement soviétique avait manifestement bien calculé. Les différents pays capitalistes ont considéré séparément qu’il fallait passer des accords avec Moscou, car le marché russe offrait un important potentiel, de même que les ressources naturelles du pays. Chaque capitale, sous la pression des entreprises privées locales, voulut passer un accord avec Moscou afin de ne pas laisser les autres puissances profiter des possibilités du marché russe.

En 1924, malgré l’échec de la conférence de Gênes, le Gouvernement des Soviets fut reconnu de jure par l’Angleterre, l’Italie, les Pays scandinaves, la France, la Grèce, la Chine et quelques autres pays. En 1925, le Japon en fit de même.

À partir de 1926, malgré la répudiation des dettes, des banques privées européennes et des gouvernements commencent à accorder des prêts à l’URSS. Malgré la répudiation de ses dettes souveraines, les pays capitalistes ont considéré séparément qu’il fallait passer des accords avec Moscou, car le marché russe offrait un important potentiel, de même que les ressources naturelles du pays

Le 26 juin 1926, l’URSS signait un accord de crédit avec des banques allemandes. En mars 1927, la Midland Bank de Londres envisageait d’accorder un crédit de 10 millions de livres sterling destiné à financer des commandes soviétiques auprès d’entreprises britanniques. Mais cet accord ne fut finalement jamais conclu.

En octobre 1927, la municipalité de Vienne accordait un crédit de 100 millions de shillings. En 1929, la Norvège consentait un crédit de 20 millions de couronnes.

Finalement, les États-Unis, en novembre 1933, sous la présidence de F. Roosevelt, reconnurent de jure l’URSS. Le 13 février 1934, le Gouvernement des États-Unis créait l’« Export and Import Bank » dans le but de financer le commerce avec l’Union soviétique. Quelques mois plus tard, la France, afin de ne pas être exclue du marché soviétique, proposa elle-même des crédits à l’URSS afin que celle-ci achète des produits français.

Alexander Sack, qui était opposé à la répudiation des dettes et farouchement antisoviétique, concluait son étude sur les réclamations diplomatiques contre les Soviets par ces quelques phrases qui indiquent clairement qu’il était tout à fait possible de répudier des dettes sans pour autant être voué à l’isolement et à la faillite, bien au contraire :

« Au moment du vingtième anniversaire du régime soviétique, les réclamations étrangères à son égard présentent le tableau mélancolique d’une pétrification, sinon d’un abandon. L’Union soviétique se vante d’être actuellement un des pays les plus industrialisés ; elle a une balance commerciale favorable ; elle occupe le deuxième rang dans la production de l’or dans le monde. Son gouvernement est, à présent, universellement reconnu et des crédits commerciaux lui sont accordés, pratiquement, autant qu’il en désire. Malgré cela, l’Union n’a pas reconnu ni payé, aucune des dettes résultant de ses décrets de répudiation, de confiscation et de nationalisation. »

• Épilogue

En 1996-1997, cinq à six ans après la dissolution de l’URSS, les gouvernements français et russe concluaient deux accords destinés à mettre définitivement fin au contentieux relatif aux créances réciproques antérieures au 9 mai 1945, notamment aux emprunts russes.

En 1919, le gouvernement français avait dressé une liste des détenteurs de titres russes en France : 1 600 000 personnes déclarèrent en détenir. Il semble que les titres russes représentaient 33 % des obligations étrangères détenues par des résidents en France. Cela représentait 4,5 % du patrimoine des Français. Ainsi, 40 à 45 % de la dette russe étaient détenus en France. Le Crédit Lyonnais, la banque française qui s’était spécialisée dans l’émission de la dette russe, tirait de ces emprunts 30 % de ses revenus avant 1914.

Les 400 millions de dollars versés par la Fédération de Russie à la France entre 1997 et 2000 ne représentaient qu’environ 1 % de la valeur des biens concernés par les accords de 1996 et 1997, selon l’estimation présentée au Sénat. Il faut également souligner que l’accord entre la Russie et le Royaume-Uni du 15 juillet 1986 a permis l’indemnisation des porteurs britanniques pour 1,6 % de la valeur actualisée des titres.

Ce taux d’indemnisation est dérisoire et indique une fois de plus qu’un pays peut répudier sa dette.

Conclusion :

La répudiation de la dette : une arme politique et économique dont les États du Nord ont aussi fait usage…

Les expériences examinées dans cette première partie couvrent plus d’un siècle et concernent des pays aux régimes politiques, aux institutions et aux orientations économiques très différents : la France révolutionnaire de 1797, le Portugal de 1837, les États-Unis au XIXe siècle, puis la Russie soviétique en 1918. Elles montrent que la répudiation de dettes souveraines n’est ni une pratique réservée aux pays du Sud ni une mesure exceptionnelle propre aux périodes contemporaines de crise.

Ces expériences sont diverses dans leurs motivations et leurs modalités.

En France, la banqueroute des deux tiers de 1797 a permis au Directoire de liquider une grande partie de la dette publique héritée des régimes précédents, au prix d’une rupture avec les créanciers. La dette publique a été ramenée à 20 % du PIB.

Au Portugal, en 1837, la reine Maria a répudié un emprunt contracté en 1833 par Dom Miguel, qu’elle considérait comme un usurpateur de la couronne. Malgré les protestations des créanciers et leurs démarches judiciaires, le Portugal a pu continuer à emprunter massivement sur les marchés financiers internationaux au cours des décennies suivantes, malgré de nouveaux défauts de paiement. Entre 1856 et 1892, il a ainsi émis 18 nouveaux emprunts pour un montant nominal total d’environ 90 millions de livres sterling. Ce cas montre de manière particulièrement claire que la répudiation d’une dette ne condamne pas un État à être exclu des marchés financiers.

Aux États-Unis, plusieurs répudiations au XIXe siècle montrent que la première puissance économique mondiale n’a pas hésité à écarter certaines obligations financières lorsqu’elles entraient en contradiction avec ses intérêts politiques ou avec des principes qu’elle entendait défendre.

Enfin, en 1918, le gouvernement soviétique a répudié l’ensemble des dettes contractées par les gouvernements tsaristes et le gouvernement provisoire, en contestant leur légitimité et en rompant avec l’ordre économique et politique antérieur. Le cas russe démontre également qu’une répudiation de dettes n’aboutit pas à une disparition des financements extérieurs, loin de là.

Un enseignement essentiel se dégage de ces exemples : la répudiation d’une dette ne conduit ni à un isolement financier durable ni à un effondrement économique. Elle est même la condition d’un assainissement des finances et d’une récupération économique. Les conséquences dépendent du contexte historique, du rapport de force avec les créanciers, des ressources disponibles, des choix économiques du gouvernement et de sa capacité à organiser des circuits de financement alternatifs.

Ces expériences montrent également que la question de la dette est indissociable de celle de la souveraineté politique. Une dette n’est pas une obligation sacrée qui devrait être honorée, quelles que soient les circonstances, les conditions dans lesquelles elle a été contractée ou les conséquences de son remboursement pour la population. Les États ont, à plusieurs reprises, considéré que la défense de leurs intérêts fondamentaux, la transformation de leurs institutions ou la rupture avec un ordre politique antérieur justifiaient de ne plus reconnaître certaines créances.

La leçon politique à tirer est claire : un gouvernement qui entend rompre avec les politiques d’austérité et donner la priorité à la satisfaction des droits humains et des besoins sociaux doit se réserver la possibilité de remettre en cause les dettes illégitimes ou odieuses, y compris par une répudiation unilatérale si les circonstances l’exigent. La question n’est donc pas de savoir si un État peut répudier sa dette, mais dans quelles conditions politiques, économiques et sociales il peut le faire dans l’intérêt de sa population.

* Cet article nous a été communiqué par son auteur.

Eric Toussaint est porte-parole du CADTM international et membre du Conseil scientifique d’ATTAC France. Il est l’auteur des livres, Banque mondiale — Une histoire critique, Syllepse, 2022, Capitulation entre adultes : Grèce 2015, une alternative était possible, Syllepse, 2020, Le Système Dette. Histoire des dettes souveraines et de leur répudiation, Les liens qui libèrent, 2017 ; Bancocratie, ADEN, Bruxelles, 2014 ; Procès d’un homme exemplaire, Éditions Al Dante, Marseille, 2013 ; Un coup d’œil dans le rétroviseur. L’idéologie néolibérale des origines jusqu’à aujourd’hui, Le Cerisier, Mons, 2010. Il est coauteur avec Damien Millet des livres AAA, Audit, Annulation, Autre politique, Le Seuil, Paris, 2012 ; La dette ou la vie, Aden/CADTM, Bruxelles, 2011.