Les manifestations contre la hausse des loyers à Berlin, qui n’ont cessé de s’intensifier à la suite de la crise financière de 2008, ont permis, au début des années 2010, de ne plus nier la pénurie de logements. En 2012, le maire de l’époque, Michael Müller (SPD), a lancé une timide tentative de réorganisation du secteur public du logement avec la « Mietenbündnis » (Alliance pour les loyers) entre le Sénat [le gouvernement de la ville-État] et les entreprises publiques. Le fait que l’État ait dû négocier avec ses propres entreprises comme s’il s’agissait d’entreprises indépendantes illustrait bien l’absurdité des choses dans une ville néolibérale.
Quand l’État doit négocier avec son propre secteur public…
Les concessions faites par l’Alliance pour les loyers étaient insatisfaisantes. Elles maintenaient le statu quo après des années de braderie : les entreprises publiques n’étaient plus autorisées à exploiter pleinement chaque augmentation de loyer. Elles ne privatisaient plus le parc locatif, mais s’orientaient vers l’achat et la construction de logements neufs. Cependant, les centaines de milliers de logements privatisés n’ont pas été remplacés aussi rapidement, et la spirale des prix a continué à s’envoler sur le marché privé.
Le mouvement pour les loyers avait exigé davantage, la frustration s’était répandue, une quête de sens avait commencé. En mai 2014, le succès du référendum sur la préservation du Tempelhofer Feld a suscité un vent d’optimisme [1]. Il a permis de mettre un veto à la politique de braderie de la capitale. Le mantra « construire, construire, construire » s’est fissuré, et pour la première fois, une alliance s’est formée entre le mouvement écologiste et le mouvement des locataires.
La question était désormais de savoir si, après avoir mis un frein à la politique de bradage, il était possible de mettre en œuvre des revendications positives – à quoi pourrait ressembler un référendum populaire sur les loyers ? Une alliance regroupant l’ensemble du nouveau mouvement des locataires a discuté de cette question. Le référendum populaire a finalement été porté par la communauté des locataires de Kreuzberg Kotti & Co, le groupe politique Interventionistische Linke et des militant·es de l’association étudiante SDS, proche de Die Linke. À cela se sont ajoutés des particuliers, dont certains possédaient une expertise en matière juridique et administrative.
Détermination difficile de l’objectif
Des intérêts divergents et des contraintes juridiques ont limité la marge de manœuvre des initiant·es. L’unité de la matière posait problème : un référendum ne pouvait pas soumettre au vote des revendications prétendument sans rapport les unes avec les autres. Les membres fondateurs ont rapporté que les revendications fondamentales avaient été revues à la baisse « au cours d’un processus douloureux ». La législation sur le logement, opérant à trois niveaux différents, posait également problème. Un référendum pouvait créer une loi régionale, mais ne pouvait contredire le droit européen et fédéral.
La complexité de la situation juridique, mais aussi le rétrécissement radical du droit fédéral et européen, ont nécessité une sélection rigoureuse des objectifs. L’interdiction des expulsions forcées a été abandonnée, tout comme l’interdiction de la conversion de logements locatifs en copropriétés ou le plafonnement des loyers sur le marché privé – pour toutes ces questions, le Land n’était pas compétent. Le fait que l’interprétation de la situation juridique ait ensuite connu des revirements spectaculaires en ce qui concerne le plafonnement des loyers ne fait que confirmer la difficulté de ces choix.
Ralf Hoffrogge est historien et milite depuis plus de dix ans dans le mouvement berlinois contre la hausse des loyers – en marge du référendum sur les loyers, mais en première ligne dans le mouvement Exproprier Deutsche Wohnen & Co. Cet article reprend l’argument essentiel de son livre Das laute Berlin – Deutsche Wohnen & Co enteignen und die Wiederkehr der Vergesellschaftung (Berlin se rebiffe – Logements allemands & Co et le retour de la socialisation).
Les trois objectifs du référendum
La question de savoir ce qui est autorisé dans le cadre d’un référendum reste ouverte à l’interprétation. L’alliance s’est finalement mise d’accord sur trois revendications principales. La première était la création d’un fonds de promotion du logement pour l’achat et la construction de nouveaux logements. En tant que « fonds renouvelable », il devait réinvestir les prêts subventionnés remboursés et ainsi établir un financement continu.
Deuxièmement, les sociétés immobilières publiques, organisées en sociétés anonymes ou en sociétés à responsabilité limitée, devaient être transformées en établissements de droit public. Lors du changement de forme juridique, les objectifs sociaux et la participation des locataires devaient être inscrits dans la loi. La demande visant à n’accorder au Sénat qu’un rôle minoritaire dans la gestion des nouvelles institutions par rapport à la société urbaine et aux locataires n’a pas abouti.
La troisième et dernière revendication du référendum populaire sur les loyers de 2015 était une aide au logement social, liée au revenu, pour les locataires des anciens logements sociaux. Cette dernière revendication était une préoccupation de la communauté de locataires Kotti & Co, dont les membres, basés à Kreuzberg, souffraient de loyers plus élevés que ceux du marché. La nouvelle allocation logement finirait bien sûr par atterrir dans les poches des propriétaires. Mais elle pourrait protéger le quartier de la désagrégation – une revendication transitoire sur la voie de la remunicipalisation visée à l’époque et atteinte en 2021.
Fin mars 2015, la mobilisation et la collecte de signatures pour le référendum populaire sur les loyers à Berlin ont commencé. En juin, environ 48 000 signatures avaient été recueillies, soit le double du nombre requis.
Avec la présentation de la « loi sur la réorientation de l’offre de logements sociaux à Berlin », le mouvement pour le logement avait pour la première fois formulé une alternative à la politique du marché immobilier des années 1990 et 2000. Tous les ménages vivant dans des logements sociaux et subventionnés devaient directement en bénéficier. La politique régionale pouvait avoir une influence sur la question et pouvait difficilement se soustraire à ses responsabilités. Cette proposition a été perçue comme une déclaration de guerre à la politique du logement menée jusqu’alors et elle a été approuvée bien au-delà du cercle des personnes directement concernées.
Au cours de sa mise en œuvre, la bataille populaire sur les loyers a pris de l’ampleur. La majorité des militant·es ont rejoint le mouvement alors que la loi était déjà formulée, et l’alliance est devenue une initiative à part entière. Les militant·es se sont réunis dans le cadre d’une assemblée plénière démocratique qui a organisé la collecte de signatures et les activités de campagne. Cette assemblée plénière active a élu un comité de coordination (KoKreis) dont les membres se sont occupés des relations presse et de l’organisation. Parallèlement, des débats stratégiques ont eu lieu au sein de ce comité. Le cercle informel de militant·es experts était lié au KoKreis. Certains étaient des membres élus, d’autres s’étaient joints au comité par le biais d’une répartition informelle des tâches.
De la rue à la négociation
Après que la loi élaborée par l’initiative a été finalisée, le 9 mars 2015, la première collecte de signatures a commencé fin mars. Les responsables politiques régionaux ont réagi avec agacement : Matthias Kollatz, sénateur SPD chargé des finances, a averti que le projet était irréalisable financièrement et entraînerait la fermeture de crèches. Personne ne l’a cru. Au cours des semaines suivantes, 48 000 signatures ont été recueillies et remises début juin. Le nombre requis a été plus que doublé. Le Sénat noir-rouge [CDU-SPD] a alors décidé de changer de stratégie et a entamé des discussions avec l’initiative, à l’été 2015.
Au début, les militants ne s’y intéressaient guère, car ils pensaient que le référendum serait bientôt couronné de succès. Mais le Sénat a retardé l’examen juridique du projet de loi, ce qui a empêché la tenue d’un vote en même temps que les élections législatives de 2016. La tactique consistant à mener la campagne électorale de 2016 comme une « campagne électorale sur les loyers » en partant de la base a été ainsi remise en question. Des doutes ont surgi quant à la possibilité d’obtenir suffisamment de votes favorables à une autre date que celle des élections. Derrière ces craintes, il y avait l’expérience du référendum sur l’énergie de 2013 : malgré un soutien majoritaire, il avait échoué en raison de son découplage des élections fédérales – les votes favorables ne représentaient pas en effet le 25 % des électeurs-trices requis, mais seulement 24,1 %.
Cependant, ce sont les directives européennes en matière d’aides d’État qui ont constitué le moyen de pression décisif du Sénat. Le droit européen définit l’offre de logements comme une tâche relevant du marché. Dans cette optique, la garantie et le soutien proposés par l’initiative pour les organismes publics de logement constituaient une distorsion de concurrence. Avec de la bonne volonté, il aurait probablement été possible d’aligner le projet de loi sur le droit européen. Mais aucune modification du texte n’a été autorisée. Au lieu de cela, le Sénat noir-rouge a fait une contre-proposition : il était prêt à intégrer certaines des revendications du mouvement dans une loi de son cru.
Les discussions informelles se sont soudainement transformées en négociations difficiles. Elles ont été menées par l’administration sénatoriale chargée du développement urbain et le groupe parlementaire SPD. Ses dirigeants voulaient se démarquer de l’ancien maire, Michael Müller, et ils ont pris les devants, tandis que la CDU restait ostensiblement en retrait. Les sociaux-démocrates avaient le dessus, alors que les partisans de l’initiative n’étaient pas préparés aux négociations. Deux conflits ont alors éclaté : l’un entre les experts du mouvement et leur base, l’autre entre les groupes politiques et les initiatives de quartier.
Dans un premier temps, les avis divergeaient quant aux faiblesses juridiques de la loi. Les militant·es expérimentés les jugeaient sérieuses, ce qui les incitait à privilégier le compromis. Pour les autres soutiens de l’initiative, il était difficile d’évaluer la marge de manœuvre disponible dans les négociations. La pression sur le timing exercée par le Sénat alimentait aussi l’incertitude et attisait un deuxième conflit entre les groupes politiques et les initiatives de quartier : une association de locataires telle que Kotti & Co s’était d’abord concentrée sur les améliorations proposées pour son quartier. La gauche politique, en revanche, a mis en garde contre un « piège participatif ». Elle n’a pas refusé les discussions, mais a appelé à manifester afin de sauver les éléments essentiels de la loi lors des négociations publiques. Cela n’a toutefois abouti à rien.
Les compromis
Le 19 août 2015, un compromis entre le Sénat et l’initiative a été annoncé lors de conférences de presse séparées. Le gouvernement régional allait promulguer une loi sur l’offre de logements, le référendum était annulé. Le résultat a été négocié par un groupe de discussion nommé par le KoKreis, mais il est resté controversé au sein de l’initiative.
La « loi sur l’offre de logements » a été adoptée en novembre 2015 par une majorité CDU et SPD à la Chambre des député·es et est entrée en vigueur début 2016. Elle était en deçà des revendications du référendum populaire sur les loyers, mais apportait néanmoins de réelles améliorations pour les locataires.
La première concession concernait l’aide au logement social : dans les logements sociaux subventionnés de Berlin, qui n’appartenaient pas pour la plupart à l’État, les locataires titulaires d’un certificat d’éligibilité au logement social avaient désormais droit à une aide si le loyer brut de leur logement dépassait 30 % du revenu disponible de leur ménage. La deuxième concession a été l’introduction d’un fonds spécial pour la promotion de la construction de logements. La troisième, et plus importante, a été un ensemble de critères sociaux pour les sociétés immobilières appartenant au Land. Celles-ci devaient construire au moins 30 % de logements sociaux dans les nouveaux bâtiments et, en cas de changement de locataire, louer 55 % des logements libérés à des personnes titulaires d’un certificat d’éligibilité au logement social.
La répartition des coûts de modernisation a été limitée à 9 % et les augmentations de loyer à 15 % sur quatre ans. Grâce à une « demande pour cas de rigueur », les locataires pouvaient limiter leur loyer net hors charges à 30 % du revenu du ménage – une clause qui devait faire l’objet d’une demande individuelle et fastidieuse et qui s’est donc avérée inefficace. En revanche, l’interdiction générale d’augmenter les loyers a sensiblement soulagé les locataires. De plus, les bénéfices des entreprises appartenant à l’État ne pouvaient plus être prélevés, mais restaient acquis aux entreprises.
Bon nombre de ces réglementations suivaient les lignes de l’accord sur les loyers de 2012. Cependant, la mission sociale des entreprises publiques n’était désormais plus une simple déclaration d’intention, mais une loi. Il en résultait également des droits opposables pour les locataires individuels. Au-delà de la loi, un accord de coopération régissait la manière dont les exigences devaient être mises en œuvre.
La demande de démocratisation des sociétés immobilières appartenant au Land n’a pas été satisfaite. Certes, un organisme de droit public appelé « Wohnraumversorgung Berlin » (Approvisionnement en logements de Berlin) a été créé en 2016. Il était censé servir d’instance de contrôle, mais il a finalement exercé une fonction consultative et n’a pas pu intervenir dans les activités opérationnelles des six sociétés à responsabilité limitée et sociétés anonymes appartenant au Land. Ce n’est que l’actuel Sénat noir-rouge qui a retiré complètement à cette institution, mise en place sous la pression du référendum, le droit de contrôle sur les sociétés immobilières appartenant au Land. Depuis 2024, l’établissement s’appelle « Sicheres Wohnen – AöR » (Logement sûr – AöR) et se limite à conseiller les conseils des locataires. Ceux-ci sont aussi issus du référendum sur les loyers. Un conseil des locataires a été élu par entreprise, qui envoie également une personne au conseil de surveillance de l’entreprise.
Mais cela ne permettait pas plus de contrôler les entreprises que les comités locaux de locataires. Ceux-ci existaient à Berlin-Ouest depuis 1984 et avaient été progressivement étendus aux entreprises publiques de logement. La nouvelle loi sur l’offre de logements ne clarifiait pas les relations de celles-ci avec les comités de locataires, ce qui ne fut corrigé qu’en 2023. Même après cela, les comités consultatifs ont souvent été contournés par la direction des entreprises, ce qui a poussé les locataires protestataires à fonder à plusieurs reprises des initiatives informelles de quartier, car celles-ci se sont avérées plus flexibles et plus efficaces. En 2017, par exemple, l’initiative Mariannenkiez a empêché les augmentations de loyer dans les logements appartenant à la société Degewo, propriété du Land.
Une base traumatisée ?
L’évaluation de la loi de compromis de 2016 a été mitigée au sein du mouvement pour les loyers, oscillant entre trahison, succès partiel et grande réussite. Les améliorations pour des milliers de locataires plaidaient en faveur de cette dernière interprétation. Pour la première fois, une réforme a été imposée, laissant entrevoir les contours d’une politique sociale en matière de logement. Même les conseils de locataires pouvaient être interprétés comme un premier pas vers la démocratisation. Cette interprétation optimiste contrastait avec le sentiment de perplexité ressenti par de nombreux militant·es en faveur du référendum.
La pression du temps avait empêché le groupe de discussion d’emporter l’adhésion d’une grande partie de sa base. Au lieu de se sentir responsabilisés, beaucoup ont considéré avec impuissance le résultat de leur référendum. Cela a conduit à une démobilisation. L’initiative référendaire sur les loyers a perdu son rôle fédérateur et s’est réduit, fin 2015, à un noyau dur qui a accompagné la mise en œuvre de la loi. Dans certaines parties du mouvement pour les loyers, la légende selon laquelle le référendum sur les loyers avait été « trahi » a persisté pendant des années. Au lieu d’une pression continue, il y a eu un vide, durant lequel les différentes initiatives ont travaillé chacune de leur côté.
Ce n’est qu’avec le recul que le bref été du référendum sur les loyers s’est révélé être l’apogée du mouvement contre la hausse des loyers, au cours duquel celui-ci a exercé une pression maximale. Cette pression a eu un effet au-delà du compromis : Friedrichshain-Kreuzberg a commencé à activer le droit de préemption en 2016, et même sans référendum, les élections régionales de septembre 2016 ont été marquées par la crise des loyers. La CDU a perdu 5 %, le SPD, également en perte de vitesse, a changé de camp et une coalition rouge-rouge-verte a pris le contrôle du gouvernement régional. L’administration sénatoriale chargée du développement urbain, dirigée presque sans interruption par le SPD depuis la réunification, est passée pour la première fois à Die Linke.
Un vent de renouveau soufflait, mais l’interprétation de la crise des loyers revenait aux partis politiques. Le mouvement pour les loyers manquait d’un projet commun. Ce n’est qu’au printemps 2018 que ce marasme a été surmonté : une nouvelle alliance contre la « folie des loyers » a rassemblé plus de dix mille personnes et remis la question des loyers à l’ordre du jour. Peu après, une nouvelle initiative a pris le relais : en avril 2018, l’initiative « Deutsche Wohnen & Co enteignen » (Exproprier Logements allemands & Co) a annoncé ses premiers projets pour un nouveau référendum.
La voie vers l’expropriation
Parmi les fondateurs d’une nouvelle initiative figuraient certains acteurs clés du premier référendum populaire sur les loyers. Tout le monde s’accordait à dire que la combinaison entre realpolitik et attaque frontale, entre protestations locales et campagne centralisée, était une stratégie politique qu’il fallait poursuivre. Il y avait aussi un consensus sur l’idée, qu’après la confrontation avec les sociétés immobilières publiques, une campagne contre les propriétaires privés était nécessaire. Au terme d’une recherche de sens qui a duré deux ans, le projet « Deutsche Wohnen & Co enteignen » (DWE) a vu le jour, qui lutte pour la socialisation des parcs immobiliers des grands groupes immobiliers.
De nombreux éléments du référendum populaire sur les loyers ont été repris : le logement comme bien commun, l’idée d’un établissement de droit public et même la forme organisationnelle de l’initiative avec une assemblée plénière et un comité de coordination. Le traumatisme de la perte de contrôle par la base a également été pris en compte : dès la phase de création, la DWE a formulé des règles pour négocier avec le pouvoir. Ce ne sont pas des individus ou le KoKreis qui ont pris en charge les discussions avec le gouvernement régional, mais des délégations élues. Elles ont été réélues avec un mandat limité en termes de contenu et de durée dans les différentes situations de négociation. Les décisions concernant les résultats des négociations et la suite à donner restent du ressort de l’assemblée plénière de tous les membres actifs.
La nouvelle structure n’a pas contribué au succès immédiat de la socialisation, mais elle est l’une des raisons de la ténacité de l’initiative, qui se bat depuis sept ans et travaille actuellement à un deuxième référendum sur la socialisation. Contrairement à 2021, ce n’est toutefois pas une proposition politique qui sera présentée, mais une loi complète. Si le référendum aboutit, la socialisation des parcs immobiliers qui appartiennent encore aujourd’hui à des groupes privés entrerait immédiatement en vigueur, même sans l’accord du Sénat.
* Traduit par nos soins de l’original allemand, paru sur le site nd-aktuell.de.
